UN DIAGNOSTICO Y UNA ESTRATEGIA DE SOLUCIÓN
La provincia de Buenos Aires tenía 127
municipios en 1993 y sigue siendo la más poblada de la República Argentina, encontrándose
en la región central del país. El conurbano bonaerense estaba conformado por 19
municipios a los que se les agregó para este estudio, Beriso, Ensenada y San
Vicente.
La difícil situación de la región en estudio, mereció una atención particular desde el Estado, cuando el 70% de la población bonaerense vivía en el 2% de la superficie territorial de la provincia, y establecida en la zona conurbana. Y más contundente era el dato, cuando el 45% del total de la población del país, vivía en el mismo espacio.
Esto significaba, que mientras en el conurbano había 2.160 habitantes por Km2, en el resto de la provincia solo había un promedio de 15 habitantes por Km2.La diferencia de ingresos marcaba zonas diferenciadas entre poblaciones de mayor y menor nivel adquisitivo, conviviendo en el mismo territorio.
Existía un notable déficit en los recursos propios que implicaban bajas en la recaudación, reducción de las bases tributarias y una desactualización de los catastros municipales.
Los municipios prestaban deficientemente
los servicios públicos y su dependencia del gobierno provincial, era cada vez
mayor.
La conformación y organización territorial
del estado provincial, no se alejaba de percibir la necesidad de iniciar su redimensionamiento.
El proyecto comprendía una vasta región circundante a la Capital Federal, en
cuyos municipios se enfrentaban problemáticas directamente relacionadas con las
dimensiones poblacionales y territoriales.
En este sentido, la malformación del
conurbano durante el siglo XX motivó conflictos de tipo geográficos,
demográficos, socioeconómicos y hasta ecológicos. La falta de planificación, la
infraestructura insuficiente (falta de redes de aguas, cloacas, asfalto y
alumbrado público) para acompañar y sostener el crecimiento del número de
habitantes, fue lo que produjo la eclosión.
La idea era tratar de ordenar ese
crecimiento, subdividiendo municipios de entre 700.000 y 1.300.000 habitantes, reduciéndolos en
tamaño y proporción para que tengan una densidad poblacional acorde a su
geografía y a su infraestructura entre otros aspectos.
Enfrentar la situación demandó el impulso
de “GENESIS 2000”, que tiene que ver con la preocupación por emprender una
planificación en el proceso urbanizador del conurbano, pero no de manera
apresurada o con oportunismo político. El proyecto fue concebido y conducido
con una racionalidad científica y técnica, avalada por estudios
interdisciplinarios que involucraban a todas las partes comprendidas en esa
problemática.
Del relevamiento efectuado se logró
obtener datos que constituyeron un verdadero llamado de atención y que a su vez
nos ponen como excepción en el mundo. Por ejemplo, tenemos el caso de algunas
comparaciones:
CONURBANO BONAERENSE
Cantidad de habitantes en
la provincia de Buenos Aires: 12.582.321
Cantidad de habitantes del
conurbano bonaerense:
7.950.427 (63,2% del total poblacional).
Cantidad de
municipios: 19
Superficie del conurbano: 3.680 Km2 (el 2% del total de la superficie
provincial).
Densidad poblacional
media: 2.160 habitantes / Km2
PROVINCIA DE BUENOS AIRES
SUPERFICIE: 307.571 Km2
HABITANTES: 12.582.321 MUNICIPIOS: 127
DENSIDAD POBLACIONAL: 98.728
habitantes por municipio. Cantidad de partidos que no llegan a los 30.000
habitantes: 69 Cantidad de partidos con más de
30.000 y menos de 100.000 habitantes: 32
Cantidad de partidos con
más de 100.000 y menos de 200.000 habitantes: 5
Cantidad de partidos con
más de 200.000 y menos de 300.000 habitantes: 8
Cantidad
de partidos con más de 300.000 habitantes: 13 Fuente: INDEC – Censo
1991.
ARGENTINA
SUPERFICIE: 2.781.910
Km2.
HABITANTES: 32.608.000
MUNICIPIOS:
1.922
DENSIDAD
POBLACIONAL: 16.966 habitantes por municipio.
CHILE
SUPERFICIE: 757.000 Km2.
HABITANTES: 13.286.000
MUNICIPIOS:
335
DENSIDAD
POBLACIONAL: 39.660 habitantes por municipio.
ESPAÑA
SUPERFICIE 505.545 Km2
HABITANTES 30.500.000
MUNICIPIOS 9.214
DENSIDAD
POBLACIONAL: 3.310 habitantes por municicpio.
BARCELONA:
Habitantes: 1.700.000
Municipios:
10
Similitud con Santa Fé y
Salta, en Argentina.
FRANCIA
SUPERFICIE: 551.695 Km2.
HABITANTES: 46.300.000
MUNICIPIOS:
37.983
DENSIDAD POBLACIONAL:
1.219 habitantes por municipio. Cantidad de Municipios de menos de
5.000 habitantes: 36.000
Cantidad de Municipios de
menos de 500 habitantes: 24.000 GRAN PARIS:
Habitantes: 5.500.000
Cantidad de municipios
autónomos con gobierno propio: 1.313 Densidad
promedio de habitantes por municipio:
4.188 habitantes por municipio.
ITALIA
SUPERFICIE: 301.191 Km2.
HABITANTES: 50.708.000
MUNICIPIOS:
7.804
DENSIDAD
POBLACIONAL: 6.498 habitantes por municipio.
Fuente: Banco Mundial –
1992.
Otros datos más nacionales nos llevó a
observar hacia experiencias del interior del país, como lo fueron las
provincias de Córdoba y Santa Fé, sobre todo la primera, que estaba muy
avanzada en este tipo de procesos descentralizadores.
PROVINCIA DE CORDOBA
SUPERFICIE: 178.075
Km2.
HABITANTES: 2.766.000
MUNICIPIOS:
428
DENSIDAD POBLACIONAL: 6.462 habitantes por municipio.
Cantidad de habitantes en
Córdoba Capital: 1.200.000
Cantidad de
municipalidades AUTONOMAS: 300
Cantidad de habitantes de
Arroyito, municipio autónomo: 25.000
Cantidad de habitantes de
Río Cevallos, municipio autónomo: 10.400
Cantidad de habitantes de
La Tordilla, municipio autónomo: 1.100 Comisiones vecinales con
facultades para cobrar y administrar recursos locales: 150
PROVINCIA DE SANTA FE
SUPERFICIE: 133.007 Km2.
HABITANTES: 2.798.000
MUNICIPIOS:
363
DENSIDAD
POBLACIONAL: 7.707 habitantes por municipio.
Fuente: INDEC – Censo
1991.
También hubo antecedentes
en lo que hace a la creación y división de municipios de la provincia de Buenos
Aires, aunque fueron pocos en los últimos 56 años en relación al avance de la
mancha urbana y el crecimiento poblacional.
Creación del
municipio de Lanús: 1945
Creación del
municipio de Tres de Febrero: 1960
Creación del municipio
de Berazategui: 1967
Creación del
municipio de Escobar: 1967
Creación del
municipio de Tres Lomas: 1985
Creación del Municipio de
la Costa: 1978
Creación del municipio de
Monte Hermoso: 1979
Se procuró mejorar la representatividad político electoral y se tomó como base de discusión, para comenzar a pensar en nuevos mecanismos de mayor acercamiento entre dirigentes y ciudadanos, toda vez que nos sorprendió, ejemplo que a continuación se detalla:
Un Concejal del municipio de San Fernando,
representaba a 7.146 habitantes.
Un Concejal en el municipio de La Matanza,
representaba a 46.676 habitantes.
En encuestas que se hicieron en varios
municipios con similares características en la representatividad, la mayoría no
conocía a sus concejales.
Se agregó a todo este trabajo el producto
de lo relevado por los 11 grupos pro autonomía, que nos permitió tener un
contacto directo con la realidad y trabajar más allá de las oficinas de “GENESIS
2000”, ubicadas en un edificio del Banco Provincia situada en Callao y Perón,
Capital Federal.
Estas eran comisiones muy serias, o sea,
organizadas y que aportaban fundamentos reales con antecedentes y hasta
proyectos enviados a la legislatura en intentos anteriores que venían
impulsando desde hacía años.
A través de esos grupos la comunidad ha podido participar en los cambios que se pretendían y a su vez contribuyeron a la difusión del “cómo y con qué criterios” se desarrollaron la formulación de los trabajos.
Este estudio de factibilidad, determinó la
necesidad de pasar del análisis integral del conurbano a un análisis particular, caso por caso, que
nos permitía estar seguros de que ningún nuevo municipio carecería de los
recursos y medios necesarios para atender adecuadamente a su comunidad.
Para esa etapa, el equipo de profesionales
que integraba “GENESIS 2000”, analizó entre otros temas, el nivel
socioeconómico, los distintos tipos de viviendas, la cobertura hospitalaria y
todo equipamiento existente en el ámbito administrativo, educativo y de
seguridad de los posibles nuevos municipios. Esto de acuerdo a las
fracciones censales existentes.
Se buscaba un sistema con menos burocracia
en cantidad de cargos y que muchos de los mismos fueran participativos de las
entidades intermedias. Municipios eficientes y dinámicos en función de
gobiernos locales que estuvieran más cerca de la gente.
El gobernador hablaba de municipios como
empresas sociales, de servicios y de proximidad hacia los vecinos. Esto traía
aparejado una reforma político institucional hacia un futuro que tendía a
profundizar la descentralización.
Luego de la firma del convenio con el
C.F.I., que financió el proyecto, se definió la conformación de un Comité de Seguimiento Multidisciplinario que encabezó el Dr. Álvarez junto a la
conducción de los cuatro equipos de profesionales que trabajaron sobre los ejes
específicos estudiados, a saber:
-
SOCIOECONOMICO
-
INFRAESTRUCTURA
-
JURIDICO – INSTITUCIONAL
-
FINANZAS MUNICIPALES
“GENESIS 2000” constituyó un nuevo
comienzo, una gran transformación que formó parte de un conjunto de acciones
destinadas a producir un cambio estructural en la organización y funcionamiento
de las instituciones del conurbano.
AREA SOCIO-ECONOMICA
El
equipo socioeconómico estuvo a cargo de la Lic. María Echart, importante
economista recomendada por el C.F.I.
Su trabajo consistía en llevar a cabo un análisis descriptivo que diera forma a una “Caracterización socio-económica de los municipios del conurbano”, que permitiera ver el perfil social y económico de cada uno de los 19 municipios del conurbano, con el agregado de los partidos de San Vicente, Berisso y Ensenada.
También se pretendía lograr la generación
de información estadística que permitiera entender las formas que ayudarían a disminuir
la brecha entre aspectos sociales y económicos para propender a un mejor
desarrollo. Lo que era clave en este trabajo era la individualización de las
necesidades que ayudaran a mejorar la performance de cada municipio.
Los estudios se basaron en información ya existente en organismos públicos o privados, apoyados por el C.F.I. y el gobierno bonaerense.
Las fuentes que sirvieron para esta etapa fueron, entre otras:
-Dirección General de Cultura y Educación de la provincia de Buenos Aires.
-Dirección General de
Estadísticas de la provincia de Buenos Aires.
-Ministerio de Salud de la
provincia de Buenos Aires.
-Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INDEC).
-Secretaría de Vivienda y
Ordenamiento Ambiental de la provincia de Buenos Aires.
-Censo Nacional Económico.
-Censos de población de
1960/70/80/91.
-Censo Agropecuario de
1988.
-Ministerio de la
Producción de la provincia de Buenos Aires.
-EDENOR (compañía de
electricidad).
-EDESUR (compañía de electricidad).
-Secretaría de Energía de
la provincia de Buenos Aires.
-Gas del Estado.
-Aguas Argentinas.
-Ex Obras Sanitarias de la
Nación.
-Ministerio de Obras
Públicas.
-Dirección de Vialidad de
la provincia de Buenos Aires. -Secretaría de Obras Públicas de la Dirección de
Asuntos Municipales de la provincia de Buenos Aires.
-Dirección de Transporte
de la provincia de Buenos Aires.
-Secretaría de Transporte
de la Nación.
-Telefónica de Argentina.
-TELECOM (compañía de
telefonía).
-Consejo Federal de Inversiones
(C.F.I.).
-Policía de la provincia
de Buenos Aires.
-Poder Judicial.
-Ministerio de Economía de
la provincia de Buenos Aires.
-Dirección de Rentas de la
provincia de Buenos Aires.
-Dirección de Turismo de
la provincia de Buenos Aires.
Estas fuentes eran tomadas como básicas
para obtener información que permitiera determinar una idea definida sobre la
actividad económica de la región en estudio y hasta su desagregado por municipios.
Además tomaron en cuenta algunos trabajos
especiales desarrollados por la provincia en temas como:
-Asentamientos de
emergencia.
-Huertas comunitarias.
-Microemprendimientos.
-Programas de
desarrollo municipal. -Plan trienal bonaerense.
Para determinar la actividad económica,
existían parámetros concretos para elaborar informes específicos sobre la
propuesta del nuevo esquema geopolítico del conurbano. Para ello se necesitó
relevar los siguientes indicadores:
-Producto Bruto
Geográfico.
-Actividad Agropecuaria.
-Industrias y Servicios.
-Transporte.
-Comunicaciones.
-Seguridad.
-Justicia.
-Turismo.
-Educación.
-Salud.
-Vivienda.
-Empleo.
Toda la información proveniente de dichas
fuentes e indicadores, apuntaron a lograr un análisis demográfico que permitió
determinar el tamaño y densidad poblacional, la distribución por sexo y edad y
la dinámica de crecimiento intercensal de la población.
También fue posible lograr la
caracterización socio-económica de la
población, estableciendo su escolaridad y situación habitacional, estado
de salud y estimación en cuanto al sector económicamente activo.
Se estableció el ingreso per-cápita, se
detectaron las necesidades básicas insatisfechas y las situaciones de
marginalidad.
Por último se estimó qué parte de la población tenía acceso a los siguientes servicios:
-Agua.-Cloacas.
-Salud.
-Educación.
-Energía eléctrica.
-Telecomunicaciones.
-Seguridad.
Sobre las actividades económicas y sus
características del momento, se proyectó un posible desarrollo a futuro,
llegando a un informe final discriminado por partidos con el desarrollo de los
aspectos detallados anteriormente.
Finalmente, es importante saber que en el
conurbano existen situaciones complejas y realidades diferentes que llevaban a
reconsiderar los límites de los distintos municipios con respecto a los alcances
de sus administraciones municipales, con el fin de garantizar al vecino la
satisfacción de sus necesidades.
Bases de análisis del Municipio de Morón
Morón contaba con una superficie de 129,33 Km2
y una población 643.552 habitantes, de lo que resulta una densidad poblacional
de 4.912 hab./Km2. El nivel poblacional representa al 3,41% del total del
conurbano.
El comité de seguimiento del proyecto
“GENESIS 2000” decodificó en términos más comprensibles, algunos aspectos
revelados en el censo poblacional de 1991. Este desagregado surgía de la
explicación que daban los técnicos en las reuniones de equipo y de gabinete, a
las que pude tener acceso. (ver anexo documental N 6).
Solamente el 15,1% de la población
moronense contaba con servicios de agua corriente y cloacas, lo que suponía un
porcentaje muy por debajo de la media de la región equivalente al 24,9% de los
22 partidos en estudios.
Un 10% de la misma contaba con servicio de
agua pero sin red cloacal, mientras que un 61% de la población del partido, carecía
de ambos servicios.
Para entonces, este municipio albergaba la
mayor cantidad de establecimientos industriales, dando lugar al 6% del empleo
en todo el conurbano.
El crecimiento intercensal de Morón es
moderado, aumentando un 7,5% entre 1980 y 1991, quedando debajo de la media
regional que rondaba el 16,6%.
Morón permitía apreciar la existencia de
realidades muy disímiles hacia el interior de sus límites territoriales, como
así también dejaba ver la ruptura de lazos sociales entre sus localidades.
LA PROPUESTA GENESIS 2000
Sobre el territorio de Morón se previó la
división en tres sectores que dieron lugar a los nuevos partidos de Ituzaingó,
Hurlingham y lo que seguiría perteneciendo al viejo Morón.
Comenzando por la información censal,
teníamos la siguiente sectorización:
-Ituzaingó abarcaría las
fracciones censales que van desde la 12 hasta la 16 y la fracción 30.
-Hurlingham se integraría con
las fracciones censales 4, 5 de las fracciones 17 a 22.
-El viejo Morón quedaría integrado por las fracciones 1 a
3, 6 a 11 y las fracciones 23 a 29.
En cuanto a la población, se calcularon
las siguientes proporciones, acordes al censo poblacional 1991:
Para determinar el grado de homogeneidad
que caracteriza a la población de los nuevos municipios, se toma como base las características
del tipo de vivienda que pueden clasificarse en
“A”, “B” o bien de tipo Rancho o Casillas (clasificación que
responde a parámetros de distribución poblacional).
Otra de las estimaciones tenidas en cuenta
estaba fijada en relación al número de hogares. Morón registraba un total de
186.506 cuya distribución quedó expresada de la siguiente forma:
En
cuanto a las viviendas que registraba Morón al momento de la división era de
175.633, cuya distribución quedó establecida de la siguiente manera:
El viejo Morón quedó con la mayor cantidad
de viviendas confortables, mientras que Ituzaingó y Hurlingham se distribuyeron
en forma equitativa las restantes. En cuanto a las viviendas de tipo “B”, la
distribución fue la siguiente:
Las viviendas de tipo Rancho o Casillas,
se han distribuído proporcionalmente entre los tres sectores que surgen de la
propuesta de división, quedando con la siguiente distribución:
Por último restan las viviendas de tipo
departamento, cuya alta proporción retendrá el viejo Morón.
En cuanto a la densidad poblacional por
vivienda, Morón contaba con un promedio de 3,63 personas por vivienda. Los
nuevos partidos contarían con la siguiente densidad de población por vivienda:
En el sentido global de la información
anteriormente descripta y que proviene del análisis y desglose del censo
poblacional de 1991 realizado por el INDEC, al momento de la división de los
municipios del conurbano, los técnicos destacaron ciertas asimetrías desde la
perspectivas socio-económicas de sus pobladores.
Sin duda que el viejo Morón quedó con
indicadores socioeconómicos más altos que los de Ituzaingó y Hurlingham. Estos
datos fueron, a su vez, muy útiles para la evaluación de la viabilidad
financiera de los municipios a crearse.
AREA INFRAESTRUCTURA
El relevamiento infraestructural de
servicios fue desarrollado por un prestigioso equipo encabezado por el arquitecto
Alfredo M. Garay, destacado urbanista y estudioso de una
problemática que vino afectando durante décadas al conurbano bonaerense. Lo
acompañaron en la tarea el arquitecto Néstor Magariños y un destacado grupo de
profesionales que hicieron una tarea clave para el análisis integral del
territorio a dividirse.
El objetivo de esta parte del trabajo fue
relacionar lo que se refería a la estructura territorial con la formulación de
un nuevo modelo de gestión. Es decir, qué se buscaba, qué datos podía dar el
territorio y la estructura urbana de la ciudad, para pensar un nuevo redimensionamiento,
una nueva posibilidad de gestión.
La primera observación pasaba por saber la relación que existía entre el medio físico y la estructura de la ciudad, o sea determinación de las cuencas y el territorio sobre el cual se asienta en la misma. Por ejemplo: El Río Lujan, el Río Reconquista y el Río Matanza, entre otras.
Luego definir las tendencias de
crecimiento, ya que la ciudad crece, se consolida y se densifica.
Se concluyó en que había un crecimiento de
los intersticios (estos eran los espacios existentes entre los ejes
estructuradores de la infraestructura urbana), se detectan las cuencas
inundables y aparecen los asentamientos.
En relación con el aumento de las
densidades de población, dentro del conurbano, y el crecimiento de la ciudad,
los técnicos sostenían que ello respondía a tres procesos que se producen uno
dentro del otro, y estos son:
-Extensión de la mancha urbana, que va definiendo la ocupación de territorio en la periferia, es decir, es una reflexión sobre la forma en que la ciudad se asienta en un medio rural.
-Un
proceso de consolidación, que tiene que
ver con las distintas infraestructuras, como ser los pavimentos, etc.
-Un
proceso de densificación que tiene que
puede verse con la construcción en altura.
El arquitecto Garay solía decir que por
medio de tales procesos, las ciudades se extienden, se consolidan y se
densifican. Esto equivaldría a decir que
hay tres ciudades, una que va creciendo dentro de la otra.
Por otra parte, mientras la Ciudad de
Buenos Aires no aumentaba la cantidad de habitantes desde los años 30, los
municipios de la primera corona (Lanús, Avellaneda, Vicente Lopez, San Martín y
Tres de Febrero), aumentan su población en forma moderada. Mientras que en la
segunda corona (Moreno, Florencio Varela y Almirante Brown entre otros) crecen
a un ritmo muy rápido y que en algunos casos han incrementado la población en un
50% entre censo y censo.
El reconocimiento de estas coronas que
mostraban una marcada diferencia en los niveles de consolidación. Esto muestra
la problemática que enfrentan los municipios y que cambian modalidades de
gestión según el grado de consolidación por el que atraviesen.
La evaluación histórica de la institución
municipal, demuestra que el incremento de la densidad y del nivel de
consolidación ha llevado en otros tiempos a la subdivisión de antiguos
municipios, como lo demuestran el caso de Lanús, Berazategui y Tres de Febrero,
resultantes de la subdivisión de Avellaneda, Quilmes y San Martin.
Los Municipios de la primera corona son
muy poblados y de territorios reducidos (densos).
Los municipios del borde de la
aglomeración son en su mayoría extensos y poco poblados.
En una línea intermedia se destaca la problemática
de algunas comunas, que como Morón, General Sarmiento, La Matanza, Lomas de
Zamora, Quilmes, presentan altas densidades de población, sobre un territorio
en su mayor parte urbanizado.
Estos últimos son los que de acuerdo al
Análisis Integral del Conurbano Bonaerense requerían una intervención más
urgente, que continuando con el criterio de aproximar el gobierno a la vida
cotidiana de la población, exigía que se estableciera una nueva relación entre
extensión y población y en función de ella los límites del gobierno local.
La estructura de centros, subcentros y
corredores urbanos establecían, según los estudios de “GENESIS 2000”, un rango
de centro y zona de influencia.
El reconocimiento de esta jerarquía de
centros indicaba así mismo la importancia de determinadas localidades. Esta
constatación corresponde en la mayoría de los casos, con la existencia de
organismos vecinales autonomistas, que expresan la voluntad de determinados
vecindarios de ser reconocidos como nuevos municipios.
El proyecto Génesis 2000 asumió ambas
dimensiones, valorando las tendencias de desarrollo que surgen de parámetros
urbanísticos y la existencia de movimientos vecinales autonomistas, elevando al Congreso Provincial un Proyecto de Ley por medio del cual se implementa el primer
paso de esta transformación.
Criterios Metodológicos:
De acuerdo con los estudios realizados en
la primera fase del proyecto “GENESIS 2000”, resulta evidente la necesidad de
proceder a la subdivisión de algunos municipios. (Ver anexo documental - N 7).
Esta decisión surge de la necesidad de
garantizar que la gestión del espacio del conurbano encuentre una estructura
político-administrativa con ciertas condiciones:
-Su homogeneidad.
-Su viabilidad.
El arquitecto Garay, sostenía que “la historia
de la ciudad había dejado una enseñanza, en la medida que la extensión de la
mancha urbana, fundía en un mismo conglomerado a los municipios periféricos,
estos pasaban a subdividirse buscando establecer una relación más adecuada
entre población y extensión.
Esto correspondió en general con el
crecimiento de la importancia de ciertas localidades como expresión de la
complejización del tejido urbano, que en tantas nuevas diferencias, dieron
origen a movimientos que reivindicaron su autonomía. La experiencia de Quilmes
(Florencio Varela y Berazategui), de San Martin (3 de Febrero) y de otros
municipios que ya experimentaron sus divisiones, llevó a denominar este proceso
como “cariocinesis” en tanto recuerda el proceso de duplicación de las
células. Criterio que es antagónico al de descuartizamiento, porque mientras el
primero implica reproducción, crecimiento, vida; el segundo ruptura,
desintegración, muerte.” (ver anexo periodístico N 7).
Estas apreciaciones se hacían en las
habituales reuniones del comité de seguimiento del que yo formaba parte y que
coordinaba el Dr. Álvarez, en las que pude incorporar a mis conocimientos un
bagaje de información que me ilustraba en profundidad sobre temas que nos
afectan todos los días en el lugar donde vivimos y que tal vez no llegamos a
dimensionar en cuanto a los efectos que sufrimos cotidianamente.
Continuó Garay con su explicación del por
qué se aconsejaba el proceso de subdivisión de municipios, al sostener que: “es
por lo tanto indispensable detenerse a observar por qué la subdivisión interna
es un fenómeno de crecimiento y de reposicionamiento dentro de la estructura
global de la metrópolis, en tanto significa volver a encontrar la función de
una parte dentro del significado de un todo. La ciudad es una y todas las
estrategias particulares tienen sentido en tanto garantizan y potencian la
viabilidad del todo.”
El equipo de infraestructura sostenía que en la etapa de diagnóstico se construyó una matriz en la que se volcaban sobre
uno de los ejes las diversas coronas con que caracterizaban el nivel de
consolidación y sobre el otro, las distintas cuencas viales y de transporte que
definen los diversos corredores urbanos que caracterizan el desarrollo radial.
Llamaba la atención que al situar los
diversos municipios dentro de esta matriz, algunos ocupaban varios de los
recintos definidos por su traza, mientras que otros municipios (en general de
las primeras coronas) tendían a compartir con otro municipio un mismo espacio.
El análisis de esta matriz, volcando las
cifras de población, permitía constatar que los municipios que ocupaban varios
recintos, eran aquellos que superaban el medio millón de habitantes.
Todos estos conceptos fueron vertidos por
el arq. Garay y su equipo, en una importante reunión de gabinete, presenciada
por el gobernador Duhalde en La Plata. Ilustrativos gráficos y una brillante
exposición, nos ponían al tanto de la magnitud de la transformación en curso.
(ver anexo periodístico – N 19).
Esta constatación a nivel macro, permitía
poner a prueba la hipótesis de que algunos municipios experimentaban una
tensión, ya que sus estructuras de gobierno comenzaban a reflejar los
desajustes que en términos de la estructura territorial se había vuelto
evidente.
La existencia de movimientos pro-autonomía
se daba más intensamente en general en estos distritos, constatándose que en la
mayoría de los casos los territorios que reivindicaban su independencia,
buscaban corregir los desajustes existentes entre estructura administrativa y
estructura territorial que se habían
verificado.
Basados en estas premisas el trabajo
supuso un cambio de escala abandonando la división global del conurbano, para
internarse en la problemática particular de cada uno de estos municipios.
El análisis que se viene exponiendo parecería
confirmar como hipótesis la existencia de un comportamiento magnético que
vincula el tamaño y la complejidad de un centro, con una cierta área de
influencia cuya relación es inversamente proporcional a la distancia (tomando
distancia como un parámetro complejo que incluye la presencia de los medios de
transporte).
En esta hipótesis, podría asimismo
afirmarse que como no todos los centros tenían la misma significación, pudiendo
establecerse una cierta jerarquía de centros (puntaje dado en relación a una
matriz que daba cuenta de la conformación del mismo), algunos de ellos con
extensión de su influencia, incluso sobre las áreas de influencia de centros
menores, se pudo establecer un campo de relaciones con jerarquías internas
que se llegó a identificar como sistema metropolitano.
A titulo de ejemplo, Garay decía que la
electrificación del ferrocarril Roca, modificaba significativamente este
sistema de relaciones dinamizando el sistema de centros del corredor de Pavón,
en detrimento del eje de Calchaquí, incidiendo fuertemente sobre la
problemática de Quilmes. Se había verificado en este caso la hipótesis que este
sistema de jerarquías y áreas de influencia mutua, frecuentemente modificadas
por efectos de decisiones externas al sistema. Un caso que puede producir un
cambio de esa naturaleza puede ser la construcción de una obra pública, que
implica modificaciones de carácter económico. La apertura de un nuevo centro
comercial o de carácter administrativo como la apertura de oficinas descentralizadas,
por ejemplo un Tribunal. Son frecuentes los casos en que estas dimensiones se
combinan, es el caso de la construcción de un nuevo hospital, que genera un
movimiento de gente que induce la aparición de un centro comercial.
Los técnicos del área llegaron a la
conclusión de que la cuestión está en que el sistema de centros se puede
sintetizar en una idea simple: Que hay que identificar la escala de un centro
municipal y diferenciarla de un centro regional. La consecuencia de esta
afirmación llevaba también a una decisión simple: Definida la escala municipal
debe avanzarse en la definición territorial y administrativa de un centro
regional.
La Cuestión de los Límites:
La identificación de un sistema de centros
parece sin embargo menos compleja que la de identificar sus límites. La
proximidad como parámetro de relación, abre varios interrogantes, donde la
distancia se equilibra con la influencia de centros.
Debe por lo tanto profundizarse la
incidencia de otros factores que permitan identificar matrices (no siempre
evidentes) que establezcan niveles de pertenencia.
La primera de estas matrices puede
buscarse en la naturaleza y en las múltiples determinaciones que surgen de su
materialidad. Un curso de agua, por ejemplo garantiza que para poder dar continuidad
a la trama habrá que construir en cada intersección un puente. Esta condición
determina a lo largo del tiempo un límite y una centralidad: El límite en donde
prevalece la presencia del curso de agua y el centro será el lugar donde los
distintos peatones deberán confluir para atravesar el puente.
La vía de un tren tiene un comportamiento
semejante y las autopistas también.
Un gran espacio verde, un gran baldío, una
fábrica de gran porte o un club de campo definen un obstáculo difícil de
penetrar. Los recorridos deberán necesariamente dar la vuelta definiendo por lo
tanto un límite, que en la trama de la ciudad tiende a comportarse como
espalda. Existen muchos procedimientos para romper estos límites, para producir
sitios de integración, pero objetivamente cuando dos barrios mantuvieron a lo
largo de su historia este obstáculo, seguramente desarrollaron el borde de este
sector como espalda, habiendo volcado su actividad hacia otro foco que se
consolidó como centro.
Las áreas de segunda resistencia tienden a
comportarse de esta manera, por estar inscriptos dentro de una parcela más
grande, interrumpen la continuidad de la trama. La disminución de la densidad
de población también refuerza esta tendencia, siendo frecuente que la
centralidad coexista con la densidad y se extinga con la baja densidad. Los barrios abren un segundo criterio de
delimitación.
La mayoría de los barrios parten de una
historia común. Tienen una unidad histórica, económica y morfológica, y guardan una coherencia interna.
Sin embargo, la historia de un barrio
desde el loteo hasta la consolidación, atraviesa por muchos procesos sucesivos.
Los pavimentos, las redes, la construcción de los equipamientos inciden
fuertemente sobre la localización de los comercios y por lo tanto sobre la
consolidación de sus centros.
Vemos así la modificación de barrios donde
otros procesos tienden a desdibujar los límites del viejo loteo y a consolidar
su identidad sobre otras variables.
La delimitación de los barrios es por lo
tanto siempre discutida, sobre todo cuando se trata de precisar sus límites a
los fines de este trabajo, puede admitirse sin embargo que el reconocimiento
formal de los límites de los barrios por las autoridades municipales y
provinciales que publican un plano de barrios, aportando una variable
significativa que hace eje en las identidades.
Existe toda otra gama de subdivisiones que
como las áreas de influencia de las unidades sanitarias, las parroquias, las comisarías o el correo,
establecen criterios de subdivisión y por lo tanto límites. La subdivisión de
los distritos escolares y por lo tanto de los radios y fracciones censales,
pareció una variable a tener en cuenta, en tanto la información censal es parte de estas unidades de análisis.
La subdivisión
interna de distritos y circuitos electorales tiene en la provincia de
Buenos Aires una asimilación total con los territorios municipales, pudiendo
reconocerse estas unidades como representativas de la tradición política y por
lo tanto de los módulos de acumulación de poder territorial.
La División de Morón:
El
caso de Morón, es sin duda, uno de los ejemplos típicos de estos desajustes.
Este municipio alcanza una población de 643.552 habitantes. Ha ocupado
paulatinamente con usos residenciales la mayor parte de sus territorios,
permaneciendo algunas áreas de segunda residencia. (ver anexo documental - N 8).
La electrificación ferroviaria incidió
fuertemente sobre su estructura urbana, aunque sin embargo el desfasaje entre
la electrificación del Sarmiento y del Urquiza determinó que el territorio se
estructurase en torno a estos dos ejes.
Por otro lado, la expansión de las redes
alcanzó solo una parte de su territorio, reconociéndose con claridad dos
niveles diferenciados de prestación de servicios y por lo tanto dos niveles
diferenciados de requerimiento social.
Puede por lo tanto leerse con claridad que
el centro de Morón y el de Hurlingham tienden a diferenciarse y que la población tiende a sentirse convocada por uno
o por otro para satisfacer cierto nivel de necesidades cotidianas. Los
territorios estructurados en torno al corredor del Sarmiento, presentan
asimismo una dualidad, constatándose que las estaciones posteriores a Morón (en
especial Castelar e Ituzaingó) tienden a crecer en importancia y complejidad,
presentando en tanto centros de niveles de complejidad superiores al de otros
como Merlo y Moreno, que son cabeceras municipales.
Definidos los núcleos, era necesario
identificar los límites. Tres grandes vacíos urbanos definen los límites de la
división:
-Base aérea del Palomar.
-El INTA.
-Base Aérea de Morón.
El primero reforzado por la presencia del
arroyo Morón y su carácter de límite natural objetivo que interrumpe la trama
entre norte y sur.
La zona del INTA presenta a ambos lados un
tejido urbano más abierto, particularidad que se vuelve más evidente del lado
de Parque Leloir, donde la trama de casas quintas se diluye sobre el borde casi
rural del predio del INTA.
Semejante es el caso de la base aérea de
Morón, situación que tiende a revertirse como resultado de la presión que
induce a la urbanización de este predio. Si se lograra mantener en base a algún
criterio social la presencia de estos espacios verdes sería necesario
perforarlas para reconstruir la continuidad urbana, pero esta reflexión en términos
de la definición de límites encuentra en el presente una realidad
incontrastable.
Un segundo elemento a considerar es la
traza de la avenida Gaona, que en una parte de su tramo, se comporta como un
límite claro. Como fuera señalado, la presencia de los puentes tiende a fundir
ambas márgenes definiendo una sucesión de centros y en esta dialéctica
establecen un límite contradictorio.
¿Cuál de los límites es más fuerte, las cuencas y los
vacíos o las autopistas?
Sin duda las cuencas y los vacíos son más
fuertes y para verificarlos basta observar ambos escenarios. Si el municipio se
dividiera por Gaona, la zona de Parque Leloir tendría dificultades para
vincularse con su centro que tendería a localizarse en Vergara y Gaona y no en
Hurlingham. Más disparatada es aún la situación de Palomar, que solo podría
acceder a sus centros, caminando por los límites del distrito.
La propuesta
final de recorte territorial de los tres municipios tienen por lo tanto los
límites siguientes:
Hurlingham: Río Reconquista – Combate de
Pavón – Arroyo Morón – Avenida Cañada de Juan Ruiz – Avenida Presidente Perón (ex
Gaona) – Las Cabañas – De la Tradición – Aristizabal.
Ituzaingó: Río Reconquista – Aristizabal – De la Tradición – Las Cabañas – Santa Rosa – Vías del Ferrocarril Sarmiento – Prudán – Gachet – Pedro Ferré – Ferrocarril Belgrano – Hortiguera – Acevedo.
Morón: Arroyo Morón – continuación de
Combate de Pavón – Marconi – Perdriel – Acayuasa – Diaz Vélez (Avenida
República) – E. O Connor – Segurola (Monteagudo) – Azopardo – Avenida
Presidente Perón (ex Gaona) – Chasaín (ex Parera) – Vías del Ferrocarril Sarmiento
– Fray Cayetano Rodriguez – Avenida Don Bosco – Pierrastegui – Hortiguera –
Vías del ferrocarril Belgrano Pedro Ferré – Gachet – Prudán – Vías del
ferrocarril Sarmiento – Santa Rosa – Avenida Presidente Perón (ex Gaona) –
Avenida Cañada de Juan Ruiz.
Los lugareños, acercaron información de
cómo oficialmente fue la evolución de la conformación de los límites, a lo
largo de su historia.
Se resaltó el texto de la Ordenanza Nº 2047 del Digesto Municipal de Morón (año 1951)en donde se transcriben los denominados Cuarteles del Partido (ver anexo documental – N 20):
Artículo 1º: Delimítense los Cuarteles del Partido de la siguiente forma:Cuartel 1º: Morón: Comprendido por las calles Pueyrredón, Don Bosco, Gervasio Pavón, Ugarte, Ceballos y Arroyo Morón.
Cuartel 2º: Castelar: Blas Parera, Santa Rosa, Gaona, Arroyo Morón, Ugarte, Gervasio Pavón, y límite con Merlo.
Cuartel 3º: Palomar, Haedo y Villa Sarmiento: Comprendido por las calles Pueyrredón, Arroyo Morón, límite con San Martín y Matanza.
Cuartel 4º: Hurlingham: Comprendido entre Río las Conchas (hoy Reconquista), límite con San Martín, Arroyo Morón, Gaona y las Cabañas.
Cuartel 5º: Ituzaingó: Las Cabañas, Río las Conchas, límite con Merlo, Blas Parera y Santa Rosa.
Artículo 2º: Comuníquese, etc.
En este documento, que aportaron los
miembros de APAI en aquel momento certifica la información, por lo que se puede
apreciar la coincidencia de los límites actuales del municipio con lo
establecido para el Cuartel 5º y de acuerdo con la ordenanza citada en relación
a los anexos de la ley 11.610. (ver anexo - documental N 6).
CONCLUSIONES:
Los
técnicos del área infraestructura, sostenían que atender esta complejidad sin
perder la síntesis que exigía una decisión de esta escala fue la tensión
permanente del equipo del proyecto que reconoció que su propuesta debió
necesariamente ser cotejada con la opinión de los vecinos y conscientes también
que la opinión de éstos no es siempre coincidente, los profesionales
consideraron que correspondía a los legisladores, en tanto era el cuerpo idóneo
electo, quien contaba con la calificación para producir un último arbitraje del
que tenía que surgir una decisión, que por su misma naturaleza los tenía como
responsables. (ver anexo documental N 9 – lo aprobado por la Legislatura).
Ha sido el objetivo del proyecto “GENESIS
2000” proveer los fundamentos técnicos para esa decisión, sin duda una de las
más trascendentes, de las muchas que se han tomado sobre el conurbano bonaerense.
AREA JURIDICO - INSTITUCIONAL
Después de varios años, el conurbano
bonaerense experimentó profundos cambios que involucró aspectos de diversa
índole, que incluyeron modificaciones en su economía, demografía, y hasta en lo
geográfico, lo que dificultó la gestión en los distintos niveles del Estado.
Esta compleja realidad, si bien ha hecho
difícil el ejercicio de la administración, de alguna manera potenciaba al
sistema institucional, dando lugar a nuevos modos de gestión. El análisis de los cambios en la estructura
jurídico-institucional posibilitaba detectar la problemática que impedía la
optimización de la gestión de gobierno en los municipios del conurbano.
La concentración de demandas que se daba
en los municipios imponía la necesidad de una reestructuración en la división
política de la provincia. El Gran Buenos Aires estaba contenido, en parte,
gracias a un Fondo de Reconstrucción Histórica que compensaba la perdida de los
correspondientes índices de coparticipación de la provincia con respecto al
resto del país.
Municipios sobredimensionados, exceso
poblacional y carencia de infraestructura, se imponían como producto de una
falta de planificación prolongada en el tiempo. De esta manera la información
lograda y analizada demostró las dificultades que existían para los
intendentes al momento de gestionar y articular intereses locales. Comprobada
esa situación, la división de los partidos pasó a ser una alternativa válida,
luego de confirmar las dimensiones territoriales que establecían un alejamiento
entre las autoridades municipales y sus vecinos.
Para resolver el tema el gobernador
Eduardo Duhalde planteaba acortar la brecha promoviendo la división de
municipios y que imaginaba que éstos no deberían superar los 300.000
habitantes. Esto significaba que todo distrito que estuviese por encima de
dicha cantidad de población, podía ser pasible de su redimensionamiento. Al
menos en una primera instancia de descentralización territorial con base en los
distritos grandes, pretendía que los municipios del conurbano no se excedieran
de ese número de pobladores.
El área Jurídica - Institucional, estuvo
llevada a cabo por el equipo que encabezaba el escribano Juan Manuel Arnedo
Barreiro. Destacados profesionales trabajaron arduamente con él en la elaboración
de un diagnóstico que reflejó aspectos jurídicos, institucionales y
organizacionales de los diferentes estadios de administración que se daban en
el territorio de la zona conurbada de la provincia de Buenos Aires. Dicho
trabajo se basaba en las competencias y restricciones que podían encontrarse al
momento de la administración y detectar los problemas estructurales a los que
se solían hacer frente.
También propusieron un conjunto de
instrumentos que establecieron la base para soluciones integrales dirigidas a
optimizar la gestión de gobierno en sus respectivas órbitas.
Al momento de este trabajo existía una
tendencia hacia un proceso dinámico de reforma del Estado (descentralización,
desconcentración, privatizaciones, reordenamiento institucional y reforma
político-electoral, entre otras medidas).
Desde el campo de las investigaciones, se buscó dar respuesta a la
situación, luego de un importante relevamiento y análisis de la normativa
vigente para lograr una caracterización de la región.
Los informes del CFI incluyeron el trabajo
del equipo jurídico desarrollado en 10 pasos, a saber:
1) Se recopilaron antecedentes jurídicos
nacionales, provinciales y municipales. Esto se refiere al acopio de
legislación, doctrina, jurisprudencia, legislación comparada, documentación y
bibliografía sobre los temas siguientes:
a) Organización
Institucional de la Provincia de Buenos Aires y de los Municipios de su
Conurbano.
-Composición, deberes y
atribuciones de los órganos de gobierno.
-Régimen electoral.
-Competencias y
atribuciones.
-Relación provincia /
nación, provincia / municipios, municipios / intra e interprovinciales e
internacionales. (Relaciones de subordinación política, control económico
financiero, administrativo y judicial).
-Descentralización.
-Formas de participación
comunitaria.
b) Organización
Administrativa de la Provincia de Buenos Aires y de los Municipios de su
Conurbano.
-Organización interna y
administración de recursos humanos materiales y financieros.
-Estructuras
orgánico-funcionales.
-Procedimientos
administrativos.
-Reglamentos.
-Regímenes laborales.
-Contratos
administrativos.
-Normas de administración
financiera y de control.
-Normas de control
administrativo y judicial.
-Principales convenios que
regulan las relaciones nación / provincia, provincia / municipios y entre
municipios.
-Principales concesiones
de obras y servicios públicos.
-Participación en los
entes reguladores de los servicios públicos. -Normas de creación de empresas y
entes autárquicos y descentralizados.
-Recopilación de documentos
y antecedentes de las principales experiencias de descentralización,
desconcentración, regionalización, privatizaciones, empresas de propiedad
social, etc.
c)Organización
Territorial.
-Determinación de límites,
zonificaciones institucionales, administrativas y funcionales.
-Normas de ordenamiento
territorial.
-Ocupación y uso del
suelo.
-Normas que establecen las
relaciones de dominio público y privado nacionales, provinciales y municipales.
-Normas referidas a planes
de uso y ocupación del territorio. -Normas que regulan expropiaciones.
2) Se efectuó el análisis
del marco jurídico en relación a los siguientes temas:
a) Naturaleza y fines
(municipios y provincia de Buenos Aires).
b) Composición, deberes y
atribuciones de los órganos de gobierno.
c) Régimen electoral.
d) Relación con organizaciones
intermedias y formas de participación comunitaria.
3) Se efectuó el análisis de las
normas que determinan y establecen la distribución de competencias, atribuciones
y funciones entre diferentes niveles jurisdiccionales en el ámbito del
conurbano bonaerense.
4) Se realizó el análisis del
marco jurídico de los aspectos relacionados con
la organización interna, administración de sus recursos humanos,
materiales y financieros de la provincia de Buenos Aires, los municipios,
empresas, entes descentralizados y otros organismos en la zona del conurbano.
5) Realizaron entrevistas a
funcionarios provinciales, municipales y de entes inter-jurisdiccionales,
empresas de servicios públicos, etc., con el objeto de incorporar su percepción
en relación a los aspectos que significan puntos críticos o debilidades de la
estructura jurídico-institucional vigente.
6) Se analizaron experiencias y
antecedentes relevantes de carácter provincial y municipal en relación a los
aspectos centrales de la organización política, administrativa y territorial de
la región. (Descentralización, gestión interjurisdiccional de problemáticas
comunes, participación comunitaria, reforma administrativa y división
territorial).
7) Se identificaron situaciones
que expresaban desajustes o debilidades en la estructura jurídico-institucional
y administrativa de entonces, en relación al grado de eficacia y eficiencia con que los distintos niveles
jurisdiccionales encaraban la problemática estructural de la región.
8) Se formularon modelos posibles
de escenarios institucionales que incluyeron como objetivo el aumento de la
representatividad, el reordenamiento de competencias y atribuciones entre
jurisdicciones, la transferencia de funciones, capacidades y recursos a niveles
inferiores o superiores de gobierno y administración, formas de cooperación
intermunicipal o de régimen mixto con participación de los municipios en
gestión de recursos, servicios o problemáticas compartidas. También se propuso
la institucionalización de mecanismos de participación comunitaria.
9) Se planteó la formulación de hipótesis
de descentralización o regionalización que tenían en cuenta las alternativas de
organización político-institucional determinadas y desarrolladas en el punto
anterior mediante el cumplimiento de los siguientes pasos:
a) Se formuló el marco conceptual
y una hipótesis de contexto.
b) Se discriminaron funciones y
mecanismos de coordinación según niveles estatales (nación, provincia,
municipios, región metropolitana).
c) Se formularon criterios en
función de distintas alternativas de diseño institucional que propusieron una
redefinición del rol del gobierno provincial y de los municipios frente a la
comunidad y a la iniciativa privada.
- Discriminación de funciones y
mecanismos de coordinación según niveles estatales (nación, provincia,
municipios).
- Se determinaron hipótesis
referidas a los tipos de gestión más adecuados: (Centralización, desconcentración,
descentralización administrativa, gestión participada, gestión privada con
control estatal, etc.).
- Se establecieron esquemas de financiación de las funciones según los niveles estatales y los tipos de gestión.
10) Se analizaron los
principales aspectos jurídicos referidos a dichas alternativas y se recomendaron instrumentos normativos que permitieron viabilizar las diferentes hipótesis.
En síntesis, los estudios abarcaron
aspectos generales y específicos. En el último caso, coincidió con el esquema
de relevamiento de las demás áreas y profundizaron la investigación en asuntos
como: Salud, Educación, Acción Social, Obras y Servicios Públicos, Regulación y
Promoción Económica, y Planeamiento y Uso del Suelo.
Desde el punto de vista
general se trabajó sobre:
Autonomía.
-Competencias.
-Relaciones provincia –
municipio.
-Órganos de control.
-Relación Concejo
Deliberante – Ejecutivo Municipal.
-Representación de hecho
del municipio en los órganos de gobiernos provinciales y barriales en los
Concejos Deliberantes.
-Relación con Nación y
otros municipios.
-Relación con
organizaciones intermedias y sistemas de participación ciudadana.
-Experiencias de
descentralización (características y funcionamiento de las delegaciones, etc.).
-Estructura
orgánico-funcional.
-Coparticipación y organización
de la recaudación.
-Régimen de
contrataciones.
-Plantas de personal,
principales contratos, concesiones, créditos, deudas, bienes muebles e
inmuebles.
Específicamente, se detalla lo relevado en
cada tema investigado:
SALUD
-Infraestructura y equipamiento de salud en distintos niveles jurisdiccionales en el ámbito municipal. Niveles de atención y complejidad.-Articulación con distintos actores sociales e institucionales en la prestación de los servicios de salud en el municipio.
-Participación del municipio en las diferentes instancias de planificación regional.
-Relaciones con los organismos provinciales. Coordinación, superposiciones, particularidades y diferencias.
-Mecanismos de participación de la comunidad.
EDUCACION
-Grado de coordinación entre el Consejo Escolar y el municipio. -Rol del municipio en la creación de nuevos establecimientos en su jurisdicción.-Tareas desempeñadas por el municipio en relación con las escuelas provinciales.
-Existencia de establecimientos municipales y rol del municipio en este ámbito.
ACCION SOCIAL
-Participación del municipio en programas sociales nacionales.-Articulación del municipio y su rol en los planes sociales provinciales.
-Mecanismos de participación comunitaria.
-Programas de formulación y ejecución exclusivos del municipio. Programas intermunicipales, grados de institucionalización, etc.
OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS
-Coordinación de las decisiones de obras y servicios públicos entre nación, provincia y municipio.-Convenio entre provincia y municipios para la realización de obras públicas.
-Asociación del municipio con los vecinos para la construcción de obras o prestación de servicios.
-Vinculación del municipio con los entes reguladores de servicios públicos en red.
-Compatibilización de las decisiones entre las empresas privadas y las autoridades municipales.
-Obras y servicios provinciales con descentralización operativa.
REGULACION Y PROMOCION
ECONOMICA
-Convenios para la participación en mecanismos de promoción económica.
-Participación de los municipios en planes regionales.
-Modificaciones propuestas por el municipio a la aplicación de programas de promoción económica.
-Delegación de decisiones a los municipios para la aplicación de estos instrumentos.
-Fiscalización de las actividades económicas en los municipios (en virtud de normas nacionales, provinciales y municipales).
-Superposiciones y contradicciones entre la normativa provincial y municipal en la regulación de actividades económicas.
-Aplicación de controles ambientales.
PLANEAMIENTO Y USO DEL SUELO
-Participación del municipio en instancias provinciales o regionales de planificación urbana.
-Competencias municipales en la materia.
-Planes municipales
LA SITUACION A MODIFICAR
En primer lugar el excesivo tamaño de los
municipios pasibles de división, agudizaban su dimensión territorial con una
densidad muy alta en relación a la gran cantidad de habitantes concentrados en
superficies reducidas. Una relación que dejaba ver una problemática que debía
afrontarse de inmediato, ya que no era posible dar soluciones contundentes ante
la demanda poblacional, por una falta notoria en la capacidad de respuesta ante
la creciente demanda.
Existía una profunda diferencia en la
cantidad de habitantes de los distintos municipios del conurbano y que en
algunos casos, aún se mantiene.
Los municipios en estudio, demostraban un
déficit importante en la capacidad de gestión de la administración para
enfrentar la demanda ciudadana.
Los técnicos manifestaban una inadecuación de la figura jurídica de la base
territorial de los municipios. Esto significa que estaba en vigencia el
municipio-partido. Las cabeceras de estos municipios se habían desarrollado en
torno a estaciones ferroviarias, ejes viales alrededor de los cuales se
desarrolló el crecimiento urbano.
Las localidades crecían con diferentes
dinámicas de crecimiento y que terminaron por profundizar los problemas que
comenzaban a hacerse presentes en el conglomerado urbano del área metropolitana
de la provincia de Buenos Aires.
Los municipios tenían mínimas posibilidades de gestionar debidamente y no lograban responder a las demandas ciudadanas, para conseguir con satisfacción una gestión optima en su territorio. Había una desproporción en la representación político-electoral. Esto se detectó ante el marcado déficit de representación de algunas localidades en las zonas periféricas que quedaban marginadas a la hora de la toma de decisiones del poder municipal. Este desequilibrio se reflejaba, como ya cité anteriormente en casos como por ejemplo La Matanza, donde un concejal representaba en promedio a 46.000 habitantes, contraponiéndose a San Fernando, de menor población, donde un concejal representaba a 5.958 habitantes. Ambos casos, en el conurbano bonaerense.
Los
estudios realizados detectaron una crisis de representación política y bajo esa
situación los problemas comunitarios quedaban huérfanos de soluciones por la
propia extensión territorial de los municipios y por la centralización que
estos últimos ejercían.
Con el tiempo se generó un crecimiento
desproporcionado de la mancha urbana que ha desbalanceado los niveles de
representación entre los municipios del Gran Buenos Aires. Esto demuestra la
desactualización de la Ley Orgánica de Municipalidades que rige en la provincia
de Buenos Aires, en donde no existe diferencia entre un municipio de 200.000 y
otro de 1.120.000 habitantes. Basta solo comparar el conurbano con el resto del
territorio provincial.
Ante esta situación aparecen en los
municipios de mayor densidad poblacional, los grupos pro-autonomía, tras la búsqueda
de mayor poder de decisión, autonomía y mayor respuesta a los problemas
comunales y fundamentalmente en áreas
periféricas.
Cabe destacar que si bien
los movimientos vecinales reclamaban autonomía, la estructura jurídica
provincial no la posibilitaba en forma tan expresa. El escribano Arnedo
Barreiro, más de una vez explicó que deberíamos estar hablando de autarquía,
ya que como él lo expresa, existen diversos criterios jurisdiccionales y
doctrinarios al respecto. En su libro sobre la Ciudad de Buenos Aires y en
relación al status jurídico que debe darse al lugar, sostiene que podría
hablarse “de una autonomía de dos grados: plena y semiplena. La primera
comprende los aspectos institucional, político, financiero y administrativo,
mientras que la segunda solo alcanza a los últimos tres, careciendo del primero
que consiste en la posibilidad del dictado de la propia Carta Orgánica.” (páginas 29 y 30 Fundamentos para la Reforma Institucional de la
Ciudad de Buenos Aires – editorial Ad-Hc – Arnedo Barreiro).
En esta línea de pensamiento, los
municipios bonaerenses se inscribirían en la categoría “semiplena” ya que éstos
son los que se rigen por una Ley Orgánica de Municipalidades.
De todas las propuestas se logró
redimensionar la región con divisiones de orden interno, en relación a los
límites de los viejos municipios de gran tamaño territorial y demográfico. Si
bien no se logró en su totalidad, de las divisiones logradas, se buscó mejorar
la situación con una reducción de las superficies geográficas y una disminución
en la cantidad de concejales que años después volvería a elevarse, dejando
pendiente la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades.
Uno de los objetivos no alcanzados fue la
incorporación de mecanismos de participación semidirecta. Estas son: Iniciativa
popular, referéndum, consulta popular y la revocatoria de mandato. El Defensor
del Pueblo es otra de las figuras que no fue, aunque años después aparece como
institución el “Defensor de la Seguridad”, a instancias de la ley 12.154 de Seguridad Pública.
LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
Pasando por Jordi Borja y en la búsqueda
de opiniones de autores y especialistas en la materia, diversos ejemplos de
experiencias sobre descentralización y reordenamiento territorial, sirvieron al
momento de comparar casos que se asimilaban
a la problemática que aquejaban al conurbano.
España, Francia, Bélgica e Italia, fueron
casos estudiados para tener parámetros ciertos al momento de establecer las
hipótesis de trabajo para luego definir las propuestas de división.
El caso español, cuyos datos de referencia
veíamos en la introducción del presente capítulo, tal vez fue el más
contundente y que se refleja en la siguiente comparación:
Por tomar un caso en España, la ciudad de
Barcelona tenía una población de 1.703.744 habitantes y por la ley de “Bases
del Régimen Local”, sancionada en 1985 los municipios lograron una
reglamentación orgánica independiente permitiéndole su auto organización. Esa
ley dio lugar a nuevos órganos de gestión, que son los “distritos”, a los que
se les pueden delegar competencias y funciones de los órganos centrales. Barcelona fue dividida en 10 distritos y cada
uno de ellos tiene un Consejo, que es el órgano de gobierno que traduce la
dirección política de los mismos. El Consejo está integrado por un Concejal
presidente, el pleno del Consejo, una comisión permanente y comisiones de
trabajo. Los distritos pueden tomar decisiones políticas, controlar y
subsidiariamente lo atinente a ejecución de proyectos, gestión de equipamiento
y servicios de interés. (Organización y descentralización municipal - Jordi
Borja – Editores Cuatro S.R.L. - 1987).
En
Francia, el gran París tenía 5.500.000 habitantes con 1.313 municipios y 4.188
habitantes en cada uno de ellos. La ciudad de París tenía 2.165.892 habitantes
y en 1982 la ley 1169 la dividió en 20 distritos, dotados de un alcalde y un
consejo.
Bélgica, tiene 9.129.000 habitantes, una
superficie de 30.508 Km2, 2.666
municipios y 3.424 habitantes p/ municipio. (Banco Munidial – informe 1992).
En Italia, si tomamos Milán, tiene
1.478.505 habitantes y esta dividida en 20 zonas con un consejo representativo
cada una de ellas. La elección de sus miembros es en forma directa y sus
funciones son deliberativas, de iniciativa, de propuesta y consulta. En cuanto a
estas últimas, se destacan los programas de actuación municipal, planes de
viviendas populares, diseño del presupuesto, programas de desarrollo y
organización de servicios sociales, educación diferencial y programas de empleos
para jóvenes. Turín es otro caso similar que se divide en 23 distritos, pero
Bolonia innova en otro esquema. La ciudad de Bolonia cuenta con 427.240
habitantes y por ley 278/76 se organizó territorialmente en 18 barrios que
cuentan con un presidente y un consejo. Los miembros de dicho órgano eligen a
su presidente de barrio. (Organización y descentralización municipal - Jordi
Borja – Editores Cuatro S.R.L. - 1987).
LAS EXPERIENCIAS NACIONALES
Además de las experiencias mencionadas al inicio de este capítulo, se suman los siguientes datos a solo efectos comparativos:
Nota: El 1° de Enero de 1945 se crea Lanús, por ley 6.065 de 1960 nace el municipio de Tres de Febrero, en Octubre de 1967 Berazategui y Escobar, y en 1985 Tres Lomas.
Nota: Es importante recalcar a esta altura, que según el equipo jurídico, en el año 1947 el conurbano bonaerense tenía 2.200.000 habitantes, 16 municipios y un promedio de 137.500 habitantes en cada uno de ellos. Los técnicos del equipo jurídico sostenían que el número ideal de municipios en el conurbano debería ser de 57, si se tienen en cuenta las proyecciones estudiadas entre 1947 y 1993.
LA MUNICIPALIZACION DEL PODER
La Constitución Nacional, en su artículo
5, pone al régimen municipal bajo la órbita de las provincias, quedando para la Nación garantizar la vigencia de dicho régimen pero no su organización.
Mientras que el artículo 181 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires,
dice “La administración de los intereses y servicios locales en la Capital de
cada uno de los partidos que forman la provincia estará a cargo de una
municipalidad”. Los municipios bonaerenses no tienen hoy autonomía
institucional aunque sí autarquía, o bien, como dice Arnedo Barreiro, autonomía
semiplena. Pero hasta tanto el régimen no se modifique, lo que se intentó
frustradamente con el proyecto de reforma constitucional provincial de 1990,
tampoco los nuevos distritos gozarían de esa prerrogativa. Esto quiere decir
que los municipios bonaerenses no pueden darse su propia organización
institucional. Esto se debe a que es de
facultad provincial la organización de sus municipalidades. No obstante y
exceptuando a la provincia de Tucumán, las diferentes reformas constitucionales
hasta mediados de los 90, han incorporado en mayor o menor grado a la autonomía
municipal.
Los municipios con mayor autonomía dictan
su propia carta orgánica municipal, ya que esa autonomía es política, mientras
que en otras provincias como la de Buenos Aires, tienen autonomía financiera y
administrativa pero con su organización
regulada por una ley orgánica de municipios dictada por las respectivas
provincias. Esta última modalidad limita mucho a los municipios.
Para optimizar este aspecto, se pretendían las siguientes acciones:
-Implementar la descentralización política y administrativa, delegando nuevas funciones a los municipios, fortalecidos por un nuevo sistema de coparticipación.-Impulsar el control de los ciudadanos sobre la gestión municipal y la participación en el gobierno de instituciones no gubernamentales e intermedias.
-Promover nuevas formas de participación ciudadana.
-Reconocer las identidades locales.
-Recuperar el ámbito local como medio de canalización de las demandas de participación y satisfacción de necesidades, promoviendo estructuras territoriales a nivel barrial y entidades intermedias.
-Impulsar formas semidirectas de participación ciudadanas.
ANALISIS DE LOS PEDIDOS DE AUTONOMIA
Diversos grupos de pobladores del
conurbano, hicieron llegar sus reclamos y sugerencias, algunos con casi medio
siglo de intento. Se analizó la naturaleza de dichos pedidos de autonomía,
determinado cierta transversalidad en sus especificidades.
Esto es, por ejemplo, grupos con rasgos
culturales propios, carecientes de una representación adecuada a sus intereses
por mejorar la infraestructura de servicios de la que disponían, falta de
articulación en su desarrollo económico y social, y la búsqueda de mejora en
las condiciones de vida de la población.
Movimientos sociales relacionados con la zona en estudio, revelaron la existencia de una demanda que reivindicaba lo local, reclamo acompañado por la exigencia en el acercamiento de los dirigentes a sus vecinos. Más de once distritos presentaron inquietudes de este tipo, siendo desde Morón dos grupos de larga trayectoria: Ituzaingó y Hurlingham. Los argumentos esgrimidos por estos grupos de vecinos se dieron en este orden:
-Una representación política deficitaria (no tenían injerencia en la determinación de prioridades en la asignación de recursos y el control del gastos. Por ejemplo, no existía el presupuesto participativo).-Querían pagar sus obligaciones municipales y verlas volver en obras para sus barrios.
-Definían sus espacios de pertenencia con fundamentos históricos, sociales y culturales.
-Aducían que las grandes extensiones territoriales no hacía posible una gestión de gobierno justa. Decían ser el patio trasero de los mega-municipios.
-Sostenían que pagaban puntualmente pero no percibían mejoras en sus barrios, sobre todo en servicios públicos y pavimentación. -Acercaban fundamentos jurídicos para sostener sus propuestas.
Estos
grupos brindaron información que sirvió para cotejar la veracidad de las
bases de datos consultadas y en algunos casos llegaron a coincidir con lo
relevado por los expertos del CFI.
Aparentemente la creación de delegaciones
municipales o la declaración de ciudad en algunos casos, no alcanzaron para
satisfacer los requerimientos comunitarios de estos grupos, por ende, tampoco
se pudo contener a una importante franja poblacional.
En relación a las definiciones de límites
y la aprobación de algunas de estas propuestas, las mismas fueron tenidas en
cuenta al momento de las decisiones que concretaron la reestructuración
territorial planteada.
CREACION DE NUEVOS MUNICIPIOS
Con “GENESIS 2000” se apuntaba a un nuevo
modelo de gestión, promoviendo un conjunto de acciones destinadas a mejorar la
política social como así también aumentar la eficiencia, eficacia y
transparencia en el diseño y aplicación de políticas públicas.
Además de poner límites al avance
demográfico descontrolado y procurando su equilibrio, se logró resolver
problemas de gestión que provenían del tamaño y la distancia que esto generaba
entre autoridades y vecinos, lo que profundizaba la carencia de capacidad de
solución.
A través de este proceso, se mejoró el
control social en la gestión de gobierno, se redujo el tamaño de algunos
municipios, se potenció la aparición de actores locales comprometidos y se
incentivó la creación de mecanismos institucionales de participación. Al ser
los municipios más chicos, se mejoró la representación político-electoral y se
adecuaron los gastos e ingresos haciéndolos más eficientes y a la vez con mayor
control comunitario.
Por otra parte la creación de municipios
incentivó al vecino a pagar sus tasas y contribuciones debido a la expectativa
de recibir mejores servicios, además de fomentarse el aumento de la
participación ciudadana en el control de la gestión municipal.
Se sabe que los municipios más pequeños
generan óptimas condiciones para una mejor planificación y la implementación de
medidas de control de políticas municipales.
El redimensionamiento del conurbano, en
alguna medida, permitió comenzar a corregir los desequilibrios territoriales,
superar algunas dificultades de gestión en lo local, ayudó a corregir el déficit
de participación política y permitió
aumentar el control sobre ingresos y egresos, mejorar las condiciones para la planificación, control e
implementación de políticas municipales.
Se logró así la primera etapa de un
proceso de descentralización territorial de los megamunicipios.
Para este fin el gobierno de la provincia
buscaba revertir una situación de deterioro de la infraestructura existente, promover
mejores condiciones de vida para los habitantes de la región en estudio y de
profundizar el proceso de reforma del Estado que se inició en 1991.
El equipo jurídico procuró que la
investigación y las posteriores propuestas, hicieran eje en la concepción de
municipios más genuinos, como gobiernos locales capaces de lograr un desarrollo
integral de su comunidad y de reafirmar el rol preponderante del gobierno
provincial en la transformación que se impulsaba.
Para este fin fue necesario un esquema
legislativo que debió comprender los siguientes elementos, alguno de los cuales
fueron base para los estudios del área Finanzas Municipales:
-Establecer la
delimitación territorial.
-Localizar el asiento de
autoridades municipales.
-Iniciación del ejercicio
económico-financiero.
-Determinación del
patrimonio.
-Transferencia de créditos
y deudas.
-Transferencia de
personal.
-Pertenencia a sección
electoral y departamento judicial.
-Creación del juzgado de
paz.
-Confección del padrón
electoral.
-Previsión de la
modificación a la ley de coparticipación, incorporando los coeficientes de
participación del nuevo municipio.
-Previsión del dictado de
normas específicamente de orden municipal. Esto es, ordenanzas que establezcan
la organización y funcionamiento de las estructuras municipales.
-Período de transición en
el que se actualizan los catastros, modificación de partidas presupuestarias
para el nuevo municipio, transferencia de inmuebles, de bienes de capital, de
bienes y servicios públicos, establecimiento del registro civil.
Una vez concluidos los dictámenes de cada
área de estudio, junto al comité de seguimiento, se interrelacionaron los
cuatro informes y así se obtuvieron las propuestas de división que garantizaban
la factibilidad funcional, económica y geopolítica de los futuros nuevos
municipios.
Las conclusiones a las que llegó el escribano Arnedo Barreiro y su equipo permitieron lograr un modelo de gestión acorde a las circunstancias.
Ello se refleja en la descentralización funcional y administrativa lograda;
gestión, presupuesto y control por resultados; mejora en la calidad del
servicio y proximidad al vecino; limitación proporcional del gasto en los Concejos Deliberantes respecto del presupuesto global del municipio;
racionalidad en las estructuras administrativas y planta de personal acorde a
la prestación de los servicios (reubicación de los recursos humanos).
Se redujo la cantidad de concejales en una
importante proporción (de 24 a 12 ediles) en algunos casos como en Morón.
Ituzaingó inició su vida institucional con 10 concejales. Esto ameritaba una
modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades en cuanto a la proporción de
habitantes que finalmente no se dio y que ante la presentación de un amparo, en
el caso de Ituzaingó, años después pasó a tener 20 ediles.
Una vez cruzados los informes de las
cuatro áreas, se confeccionó el proyecto
de ley (ver anexo legislativo) que fue elevado al Señor Gobernador para que lo
enviara a la legislatura provincial y fuera sancionada.
Finalmente, luego de aprobada la ley de
división bajo el número 11.610 (ver anexo documental – N 5, página 1 a 6), la
transición no fue traumática en razón que la misma fue conducida por los
respectivos intendentes de los municipios divididos, pero con la supervisión de
representantes del gobierno provincial en cada uno de ellos.
AREA FINANZAS MUNICIPALES
Los estudios del área Finanzas Municipales
estuvo a cargo del Lic. José A. Sbattella y su equipo, quienes llevaron
adelante todos los aspectos relacionados con la economía del nuevo distrito. Se
trabajó arduamente en la factibilidad de funcionalidad autónoma del municipio
en relación a una subsistencia que no tuviera dependencia del gobierno
provincial.
Los objetivos del área eran analizar,
evaluar y comparar el comportamiento de las finanzas de los municipios del
conurbano bonaerense en lo que se refiere a la ejecución de los gastos e
inversiones, personal, ingresos y políticas de racionalización ejecutadas entre
1988 y 1992. El alcance de estos estudios apuntaron a los cinco ejercicios
fiscales, correspondientes a esos períodos y tomando como base la información
proveniente de organismos provinciales y municipales.
Para esta tarea se trabajó en base a los
siguientes ejes de investigación:
1) Ingresos municipales: (temas de jurisdicción municipal, tasas, contribuciones, servicios, jurisdicción provincial, coparticipación, aportes del tesoro provincial, descentralización tributaria, otras fuentes de financiamiento e identificación de base imponible).
-Se relevaron las ejecuciones presupuestarias de cada municipio del conurbano.-Se analizó el comportamiento de las estructuras de financiamiento por tipo de recurso de cada municipio a precios corrientes y constantes.
-Se identificó las bases imponibles que cada municipio utilizó para determinar o fijar los recursos de la jurisdicción municipal.
2)
Gastos e inversiones municipales: (clasificación
funcional, económica e institucional).
-Se analizaron los gastos
e inversiones posterior a una clasificación desde lo funcional, lo económico y
lo institucional a precios corrientes y constantes.
-Se llevó a cabo un
análisis institucional de los gastos e inversiones y se hizo especial énfasis
en aquellos realizados desde administraciones
centrales y desde organismos descentralizados.
3) Personal: (masa salarial, planta ocupada, composición funcional, composición por categorías y niveles de capacitación).
-Se relevó la información disponible a nivel provincial y municipal de planta de personal, personal ocupado, masa salarial y categorización.-Se obtuvieron los índices salariales medios implícitos totales y por régimen.
-Se analizó la composición de la estructura de empleo en función del escalafón y la categoría ocupacional de cada municipio.
4)
Programas de racionalización: (gastos e
ingresos).
-Se identificaron las
políticas explicitas de racionalización de gastos e inversiones adoptadas por
cada municipio.
-Se analizó la evolución
de los resultados de las políticas de racionalización implementadas.
-Se hizo una comparación
de las políticas implementadas y de resultados cuantificables.
5)
Diagnóstico y conclusiones: (propuestas).
-Se elaboró un diagnóstico
por municipio y en términos globales del conurbano bonaerense.
CRITERIOS DE ESTRUCTURACION FINANCIERA DEL MUNICIPIO
Los técnicos sostenían que los municipios
del conurbano mostraban ser deficitarios durante todo el periodo estudiado. No
obstante la tendencia del déficit era decreciente, sobre todo cuando en 1988
era de 191.6 millones de pesos, para que luego de algunas fluctuaciones, en
1992 bajara y se instalara en 70.5 millones de pesos.
Por otra parte, los recursos mostraban un
importante crecimiento que tenía que ver con la recuperación de deudas. A título
de ejemplo, la tasa que correspondía a Alumbrado, Barrido y Limpieza que en
1988 representaba un 38%, en 1992 llegó a un 30% de recaudación que
correspondían a deudas de ejercicios anteriores.
En cuanto al crecimiento del gasto, la
causa radicaba en el aumento de personal. Para entonces la salud era el
servicio al que más financiación le faltaba. Y los municipios no tenían
capacidad de ahorro que les permitiera asignar recursos para abastecer el grado
de requerimiento comunitario a través de la inversión municipal.
Después de haberse determinado que la
división del municipio de Morón se llevaría a cabo por una ley provincial que
daría lugar a la nueva reestructuración del conurbano bonaerense, y teniendo en
cuenta los engorrosos pasos de la transición, se estableció un criterio por el
que se separó claramente las gestiones de las nuevas unidades jurisdiccionales,
evitando toda superposición ambigua en el tiempo que generara derechos y obligaciones a futuro (ver anexo
periodístico – N 23 y N 24).
En primer lugar se trabajó sobre los límites territoriales determinados. Para el caso era muy importante la derivación proveniente de los límites del municipio a crearse, en virtud de la determinación de las zonas con respecto a las valuaciones fiscales. Esto es:
-Localización de la población,-Localización del asiento de las autoridades municipales,
-Iniciación del ejercicio de la gestión económico-financiera.
-Determinación del patrimonio.
-Transferencia del personal.
-Transferencias de créditos y deudas.
-Estudio de la ley de coparticipación y otros recursos.
-Proceso de transición.
En este sentido, a partir de la sanción de
la ley 11.610, Ituzaingó comenzó a conformarse una vez transitadas las etapas
enunciadas anteriormente. Para el caso, el traspaso de las responsabilidades de
gestión, planteaba una serie de requisitos previos que debían cumplimentarse.
Esto incluyó el cierre de ejercicio del municipio de Morón y sugería un acta de acuerdo donde se deslindaran
responsabilidades de las nuevas autoridades respecto de las obligaciones
existentes o eventuales generadas por administraciones anteriores (ver anexo
periodístico – N 25).
Se sanciona la ley provincial 11.582 de
1994 por la cual se limita a los Concejos Deliberantes a tener un gasto, cuyo tope máximo no puede ser mayor al 3% del
total del presupuesto del municipio. El ahorro que aquí se produce se lo pensó
con la intención de sanear las finanzas municipales en los casos deficitarios,
o bien fortalecer la capacidad de gestión de los mismos.
Para fortalecer esta postura se sancionó
la ley 11.673 de 1995 que prohibía a los municipios en los que se separaron o
anexaron nuevos, la posibilidad de realizar “todo acto jurídico, contrato,
concesión, adjudicación, donación de hecho y/o de cualquier otra naturaleza que
afecte o comprometa los presupuestos de los nuevos municipios que regirán a partir
de diciembre de 1995...”. (Ver anexo documental – N 11).
Sobre la transferencia de créditos y
deudas, se contaba con una supervisión del gobierno de la provincia para evitar
arbitrariedades al respecto. Por otra parte, al crearse un nuevo municipio, éste pasaba a beneficiarse con la proporción correspondiente que fijara la ley
de coparticipación. (ver anexo periodístico – N 20).
ESTIMACION DE LOS RECURSOS
Es importante aclarar que siempre se pensó
en que cada municipio nuevo debería ser autosuficiente, de manera tal que su
evolución dependiera de la capacidad de gestión de sus autoridades y no de la
dependencia económica del gobierno provincial.
En primer lugar se contó con el número de
pobladores del municipio a crearse, teniendo en cuenta las fracciones censales,
cuyos datos albergados provenían del censo oficial de 1991. Dentro de la superficie
territorial se relevó la cantidad de manzanas y viviendas que en ellas existían,
a los efectos de medir la capacidad tributaria de las zonas o secciones que
conformaban el nuevo partido.
Otro aspecto a destacar y que tiene mucho
que ver con la determinación del presupuesto, es el gasto en salud que puede
influir en el mismo. Para ello se contó con un listado de establecimientos
municipales para la atención de salud (con o sin internación) que se
encontraban en los nuevos partidos. Se relevó la dirección, grado de complejidad,
cantidad de camas, factor de ocupación y el número de consultas de cada
institución.
En Ituzaingó, dicha requisitoria la reunía
el “Hospitalito de Branden”, que prevé la internación pero en una cantidad ínfima,
siendo la mayoría de los casos derivados a hospitales provinciales cercanos,
pero fuera de los límites municipales.
También se contó con la información que
mostraba la cantidad de establecimientos y funciones transferidas. Se relevó si
existían casinos, bingos o hipódromos que significaban juegos de azar.
Ituzaingó supo tener un hipódromo de
caballos de trote que estaba ubicado sobre lo que alguna vez fue el “Fortín El
Gallo” en el barrio Villa de las Naciones.
Se buscó saber si dentro de los nuevos
límites existían inmuebles provinciales, como así también la cantidad de
industrias, comercios y empresas de servicios. Estos últimos datos fueron
vitales para estimar los recursos propios de los que se iba a disponer.
Y fundamentalmente fue muy
importante la información catastral que permitió determinar las valuaciones
fiscales, luego de la enumeración de las circunscripciones que entran en los límites
de Ituzaingó. Este último aspecto sufrió una modificación inconveniente cuando
en la aprobación de la ley 11.610 que da lugar al distrito, la Cámara de Diputados provincial modifica los límites sugeridos por los equipos del CFI a
través del proyecto “GENESIS 2000”, trazando el borde municipal de Ituzaingó
sobre la calle Blas Parera y dejando entre esta arteria y la base aérea de Morón
unas 300 manzanas que ya no tributarían a Ituzaingó sino a lo que seguiría
siendo el viejo partido de Morón.
Esta arbitraria modificación produjo un
principio de desequilibrio en las proyecciones preestablecidas, no obstante lo
cual no hizo inviable la propuesta de división, pero sí dejó abierta la
posibilidad de reincorporación del sector al Ituzaingó actual por una serie de
factores que podrán apreciarse a lo largo de las explicaciones que se
fundamentan en la segunda fundación.
ESTIMACION DE LAS FINANZAS MUNICIPALES DE ITUZAINGO
Luego de la división de Morón, los
porcentajes de ingresos quedaron repartidos de la siguiente forma:
-Viejo Morón 51,0%
-Ituzaingó 24,0%
-Hurlingham 25,0%
La base de estimación de recursos y
egresos de Ituzaingó, tiene como fundamento los cálculos realizados en el marco
de la subdivisión de Morón, teniendo en cuenta los efectos de la ley 11.582 que
limita los gastos de los Concejos Deliberantes con un tope del 3% en relación
al presupuesto global del municipio.
Ituzaingó nace con una estimación de
ingreso totales que alcanza los $24.000.000 (veinticuatro millones de pesos),
que se conforman de la siguiente manera:
-Ingresos propios $16.480.000.- (68,7%)
-Coparticipación $ 7.520.000.- (31,3%)
Tiene un promedio de gastos totales en el
mismo orden, de $24.000.000.-, que se desagregan de la siguiente manera:
-Servicios Urbanos $14.000.000.- (58,3%)
-Salud
$ 500.000.- ( 2,1%)
-H. Consejo Deliberante $ 720.000.- ( 3,0%)
-Resto
Administración $
8.780.000.- (36,6%)
-Personal 890 Agentes
Para llegar a esta estimación con una proyección de cuatro años se tomaron los siguientes parámetros:
a-La coparticipación.b-Congelamiento de la planta de personal. (ver anexo periodístico – N 21).
d-Incremento de un 2,5 % en el gasto del resto de la administración (contemplando una proyección que podría llevar el aumento del gasto al 10% al final del período, relacionado con la antigüedad del personal).
e-La mejora de la cobrabilidad, incrementando los recursos propios gracias a la mejora del sistema de cobranza de las tasas municipales, apertura de un registro de contribuyentes y la implementación de moratorias.
f-El porcentaje de cobrabilidad que era de un 50%, siendo que la estimación de mejora lo llevaría a un 65 %, lo que significaba aumentar en un 15% los recursos propios.
Finalmente, Ituzaingó nace sabiendo que
los indicadores son favorables a su autogestión.
